Аждар Куртов: «Почему Киргизия - не Швейцария и даже не СССР?»
|
Нет, прямо похоронить идею отхода от авторитарной президентской системы власти, которую так усердно конструировал Акаев, новые власти не решались. Поэтому они прибегли к испытанному бюрократическому приему – волоките. Ведь еще 25 апреля 2005 года – то есть спустя лишь месяц после «революции тюльпанов» киргизский парламент – Жогорку Кенеш своим актом создаст специальный орган – Конституционное совещание по определению основных направлений проведения конституционной реформы. Но после выборов президента победивший на них (в тандеме с Куловым) Бакиев перетряхнет его состав, разумеется, внеся тем самым разлад в работу.
Дальше – больше. Бакиев будет менять свои подходы и к тому, какой каркас власти должна будет зафиксировать новая конституция, и к тому, что же собственно должно быть вынесено на всекиргизский референдум. Объективности ради следует отметить, что «тараканы в головах» завелись не только у Бакиева, но и многих иных публичных политиков Киргизии. Их неконструктивные по большей части препирательства и споры о судьбе будущей конституции только дискредитировали идею обновления Основного Закона Киргизии. Обещания сделать решительный шаг к демократии быстро забывались, по конъюнктурным соображениям смещались руководители органов, связанных с подготовкой проекта новой конституции (достаточно вспомнить судьбу Бекназарова).
Киргизские власти вели себя как надутый воздушный шарик: они шарахались при малейшем дуновении ветра из стороны в сторону. Позорнейшим образом была провалена кампания по всенародному обсуждению подготовленного осенью 2005 года проекта новой редакции конституции. Целый месяц с 15 ноября по 15 декабря людям морочили голову, втягивали их в обсуждение деталей проекта, обещали «горы золотые», а затем тихо похоронили этот проект.
Не знаю, в чьей «светлой голове» тогда родилась идея необходимости переключиться на обсуждение теоретических конструкций, каковыми являются разновидности форм республиканского правления: президентской, парламентской и смешанной республик. Ничего конструктивного в таком «зигзаге» не было. Такие споры уместны в кругу ученых-правоведов, но именно вопрос о выборе одной из трех упомянутых выше форм предлагали вынести на референдум. Прямо «горе от ума» да и только! Впрочем, вероятно, такие глупости как раз и понадобились некоторым персонажам на киргизском политическом Олимпе, чтобы воспрепятствовать нежелательному для них сценарию превращения Киргизии в парламентскую республику, сторонников чего было тогда предостаточно.
5 января 2006 года Бакиев издает очередной вердикт – указ о подготовке к референдуму. Текст указа недвусмысленно предполагал, что само голосование должно быть проведено в конце все того же 2006 года. Естественно, что часть публичных политиков, в том числе и из депутатского корпуса, стали справедливо полагать, что данный указ – лишь средство затянуть решение столь важного вопроса. И поэтому они стали настаивать на том, чтобы решение принималось не по абстрактным теоретическим моделям, а по вполне конкретному тексту. Таких текстов в Киргизии наплодили великое множество. Я, в силу своего научного интереса, честно старался следить за ними, но прочтение многих из них вызывало, как правило, только рвотный рефлекс – настолько плохо и непрофессионально они были написаны.
Постоянно меняя свои подходы к проблеме конституционной реформы, президент Бакиев только разозлил своих политических оппонентов из стана оппозиции. И те, как японские камикадзе, пошли в «лобовую атаку». 8 ноября 2006 года они чуть ли не силой принудили депутатский корпус проголосовать за принятие наспех написанного, вероятно, «на коленках», текста новой редакции конституции. Этот текст содержал такие нелепицы, что мог бы занять достойное место в Книге Гиннеса. Тогда, критикуя его, я долго пытался подобрать образное сравнение, позволявшее бы передать мое отношение к такого рода конституционному нормотворчеству. В конце концов я назвал их «блохами киргизской конституции», причем отнюдь не в силу их малой величины и соответственно значимости, как это восприняли некоторые киргизские коллеги, а совсем по иной причине. Блохи – это паразиты, которых нужно уничтожать. Но блохи заводятся там, где люди не следят за собой. Пренебрежение киргизских политиков процедурами демократии и вообще соображениями здравого смысла как раз сродни игнорированию норм гигиены.
Ликование киргизской оппозиции по поводу «победы 8 ноября» было недолгим. Сначала власти затянули официальную публикацию принятого текста Основного Закона, а когда это произошло, то выяснилось, что текст подвергся «профессиональному ретушированию», в ряде случаев существенно изменившему то, за что голосовали депутаты. Но и на этом не успокоились. Всего через месяц с небольшим Бакиев совершил «бишкекский термидор», каким-то непостижимым образом заставив депутатов выглядеть полными перерожденцами. Народные избранники 30 декабря, вопреки своим же прежним решениям, проголосовали в очередной раз за вновь возникшую редакцию конституции.
С точки зрения юриспруденции, легитимной процедуры, все происходившее было полнейшим беспределом. Киргизские политики сами нашпиговали конституционное поле огромным числом взрывчатки, и дело было лишь за тем, чтобы найти личность, способную «запалить запал». Чего-чего, а «политических подрывников» за время независимости в Киргизии выросло немало. 24 августа 2007 года к «коробку со спичками» добрался депутат парламента Карабеков, а 3 сентября подтянулся его «дублер» - депутат Эшимканов.
Оба этих радетелей за чистоту законности, написали обращения в конституционный суд Киргизии, в которых вполне справедливо ссылались на нарушения, допущенные при принятии редакций конституций от 8 ноября и 30 декабря 2006 года. Главным стало то, что пункт 3 статьи 96 киргизской конституции требовал, чтобы при принятии каких-либо изменений и дополнений в ее тексте обязательно было бы получено предварительное заключения конституционного суда. Также существовали сроки, регламентирующие порядок принятия изменений и дополнений конституции. Это обычная практика в большинстве государств мира. В случае Киргизии конституция требовала, чтобы любые предложения об изменении или дополнении текста рассматривались бы не ранее, чем через три месяца и не позднее полугода со дня их поступления в парламент. С помощью этого обеспечивается качество конституционного нормотворчества. Ни в ноябре, ни в декабре 2006 года парламентарии эти нормы не выполнили.
Естественно, что конституционный суд Киргизии 14 сентября 2007 года вынес решение, пункт 2 резолютивной части которого гласил: «Отменить действие законов Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 8 ноября 2006 года и 30 декабря 2006 года».
Этим решением фактически возобновлялось действие «акаевской» конституции в ее последней редакции, то есть той, которая была принята на референдуме 2 февраля 2003 года. Для Бакиева же все произошедшее не стало трагедией. Возможно именно потому, что он готовился именно к такому повороту событий, а возможно и сам написал его сценарий. Бакиев, как фокусник, вскоре извлек из рукава своей президентской мантии новый – очередной вариант проекта конституции и именно его вынес на референдум.
Причем, в отличие от решения конституционного суда, которое было опубликовано во вполне доступных для киргизских граждан СМИ (например, в массовой официальной газете «Слово Кыргызскана» оно появилось уже 19 сентября), текст этой «бакиевской» редакции Основного Закона остался неизвестным большинству простых жителей. Его опубликовали только в малотиражных изданиях и в Интернете.
Логика действий Бакиева вполне понятна: он одержал победу над объединенной оппозицией на улицах, отбив ее натиск весной этого года. Прежний коалиционный объединенный фронт оппозиции распался. Некоторые переметнулись на сторону властей (нашлись такие, что соблазнились постом премьера), других напугали угрозы применения репрессий – ведь на часть активистов были заведены уголовные дела. Но большая часть, по-видимому, просто перестала получать денежную подпитку за свою активность. Так, или иначе, но Бакиев счел момент вполне подходящим для второго этапа уже своего натиска. Теперь он рассчитывает утвердить выгодную ему конфигурацию власти в тексте конституции, а затем перекроить состав парламента, где еще остаются его оппоненты.
При этом фактически Бакиев действует так же, как до него не раз действовал Аскар Акаев. Последний тоже ведь хитрил с референдумами, любил внезапно выносить на голосование выгодные ему решения. Причем между появлениями указов Акаева и датой проведения референдума, как правило, существовал крайне небольшой промежуток времени. Жителям просто не давали опомниться, их бомбардировали призывали идти на избирательные участки и бросать бюллетени за очередное «историческое решение». Так было на референдумах, вносивших изменения в конституцию, 22 октября 1994 года, 10 февраля 1996 года, 17 октября 1998 года, 2 февраля 2003 года.
Референдум, как институт демократии, дискредитирован в Киргизии дальше некуда. Равно как и практика нормального конституционного нормотворчества. Я понимаю, что сегодня не модно вспоминать советские времена, но иногда не мешает напомнить, что даже в СССР коммунистические власти вели себя куда более прилично, чем многие современные политики. Но поскольку даже по датам параллели напрашиваются сами собой, я напомню, что решение о необходимости принятия последней конституции Союза ССР от 7 октября 1977 года было принято задолго до появления на свет этого текста. Идея эта содержалась еще в материалах XXI съезда КПСС, состоявшегося в 1959 году. 25 апреля 1962 года советский парламент принял постановление «О выработке проекта новой Конституции СССР», была образована конституционная комиссия. Затем наступил перерыв, вызванный сменой первых лиц в ЦК. К началу 1977 года проект был готов, его потом еще не раз обсуждали на комиссиях, пленумах, заседаниях Президиума Верховного Совета СССР. Именно последний из названных органов 27 мая 1977 года ободрил проект и вынес его на всенародное обсуждение. 4 июня он был опубликован повсеместно. Любой гражданин СССР мог с ним познакомиться. К слову, текст проекта советской конституции опубликовали даже свыше 200 зарубежных газет.
Я не пытаюсь идеализировать советскую действительность, обсуждение проекта было во многом формальным. И все же в обсуждении того проекта участвовало более 140 миллионов человек, то есть четыре пятых всего взрослого населения СССР. А сколько реально участвовало в обсуждении проекта в Киргизии за несколько недель сентября-октября 2007 года?! В чью пользу счет? Тогда в далеком 1977 году только в советские СМИ поступило почти 180 тысяч писем граждан с предложениями и замечаниями по проекту. А читая нынешние киргизские СМИ, можно видеть только бессодержательные призывы авторов, которые утверждают, что новый проект конституционный изменений – это чуть ли не шедевр, что он якобы создает баланс между ветвями власти (об этом пишет заместитель председателя срочно созданного движения «За конституцию, реформы и развитие» Арабаев). В Киргизии даже врать не научились грамотно.
В 1977 году в результате всенародного обсуждения было внесено свыше 400 тысяч предложений по поправкам в текст, непосредственно были изменены 110 из 173 статей той конституции, была добавлена одна новая статья. А что изменит обсуждение в Киргизии? Наверняка «бакиевский» вариант не претерпит существенных перемен. Мнение народа, если и будет выслушано, то будет проигнорировано.
Допустим, советский опыт, Бакиеву не указ. Но ведь есть и другие примеры. Киргизские власти любят сравнивать свою страну со Швейцарией. Мол, те же горы, та же демократия… Да только так ли это?
В Швейцарии демократические процедуры базируются не на величине золотых запасов ее банков, по которым действительно Швейцария может дать сто очков вперед любой стране, а, главным образом, на прозаическом электоральном факторе, то есть, в том числе, на соотношении численности населения и чистоты практики применения демократических инструментов.
В одном отношении Швейцария вполне сравнима с Киргизией: ее население едва превышает 7 миллионов. Но Швейцария знаменита, помимо своих часов, ножей и сыра, иным – наиболее старым на нашей планете нейтралитетом. История современной Швейцарии восходит к 1 августа 1291 года, когда три кантона – Швиц, Ури и Унтервальден подписали знаменитый договор – Союзное письмо, положившее начало конфедеративному государству.
Основной целью объединения кантонов была защита от внешних угроз. Достичь ее не всегда удавалось, хотя со временем союз трех кантонов существенно расширился. Да и о самих горцах по всей Европе шла слава как об образцовых воинах. Недаром именно из них до сих пор рекрутируется гвардия Папы Римского. Но когда войска Бонапарта в 1798 году вторглись в страну, швейцарцы вынуждены были подчиниться унизительному решению Директории, ликвидировавшему сам конфедеративный союз кантонов и учредившему на его месте унитарную Гельветическую республику. Впрочем, даже французским революционерам не удалось убедить упрямых швейцарцев в преимуществах новых государственных форм и уже в 1803 году им пришлось согласиться на возвращение децентрализованной системы самоуправляющихся общин.
Любопытно, что эти события стали причиной признания на Венском конгрессе держав – победительниц Наполеона в 1815 году постоянного нейтралитета Швейцарии. К середине XIX века, после подавления вооруженной силой попыток семи кантонов выйти из конфедерации, Швейцария фактически превратилась в федерацию, хотя и сохранила свое прежнее традиционное название.
Казалось, что консервативные политические традиции прочно пронизывают многие стороны жизни Швейцарии. Например, здесь нет постоянной армии в современном смысле этого понятия. Швейцарские вооруженные силы строятся на так называемой милиционной основе, то есть фактически представляют собой вариант ополчения, пусть и вооруженного современным оружием. По сути дела даже обилие референдумов, чем также славится Швейцария, - это главным образом свидетельство наследия седой старины, когда важные дела община решала на своих общих собраниях. Да и в области политических прав человека Швейцария на самом деле отнюдь не является лидером в Европе. На этом континенте Швейцария последней закрепила избирательные права за слабым полом, сделав это только в феврале 1971 году менее чем 66% голосов участников плебисцита, причем всего за 12 лет до этого – в 1959 году на референдуме подобное предложение было отвергнуто 67% голосов.
Отношения с международными объединениями и организациями у Швейцарии также не были безоблачными. По понятным причинам объявленный нейтральный статус страны вынуждал швейцарцев очень осторожно относиться к своему членству в структурах, которые могли бы как-то принудить их к выполнению обязательств, противных их свободолюбию и независимости. В мае далекого 1920 года лишь с небольшим перевесом (56% против 44%) на референдуме победили сторонники вхождения в Лигу Наций.
Швейцария длительное время противилась даже своему вступлению в Организацию Объединенных Наций. На референдуме в марте 1986 года это предложение было с успехом провалено 76% голосов. В декабре 1992 года с минимальным перевесом (50,3% против 49,7%) победили противники вхождения Швейцарии в ЕС.
Любопытно, что и законодательное закрепление возможностей полноценной жизни иностранцев в Швейцарии очень долго коренное население страны встречало, что называется «в штыки». Не раз это происходило именно при помощи всенародных опросов. Известны референдумы против «иностранного влияния» 1970 года, «против иностранцев» 1972 года, «о новой политике уважения прав иностранцев» 1981 года, по закону об иностранцах 1982 года, «о ревизии конституционного права на получение гражданства» и «о расширении льготных условий натурализации» 1983 года.
Но времена меняются. Если уж знаменитые «швейцарские гномы» пошли под давлением мирового мнения на отход от казавшихся незыблемыми принципов безусловного сохранения банковской тайны и сегодня активно сотрудничают с органами прокуратуры, ведущими поиск секретных счетов деятелей из самых разных стран мира, хранящих в подвалах банков Цюриха, Берна и Женевы неправедно нажитые капиталы (достаточно вспомнить секретные счета властей Казахстана), то, вполне естественно, что перемены происходят и в создании рядовых граждан Швейцарии.
Несколько лет назад страна наконец-то вступила в ООН. Затем, по всей видимости, настал черед любовных объяснений Швейцарии с Европейским союзом. Пока, впрочем, речь идет только о первых шагах на этом пути, так сказать о помолвке.
В 2005 году в Швейцарии прошел референдум, в ходе которого граждане страны должны были выразить свое мнение по вопросам о вхождении Швейцарии в Шенгенскую зону и о расширении прав гомосексуальных пар. 54,6% швейцарцев высказались за присоединение страны к двум договорам Европейского союза - Шенгенскому и Дублинскому. При этом наблюдалась довольно высокая явка избирателей - 56,8%. Присоединение к Шенгенскому соглашению фактически открывает границы страны для государств – членов ЕС и существенно облегчает перемещение граждан между странами этой зоны.
Дублинское соглашение обязывает Швейцарскую конфедерацию расширить обмен информацией с полицейскими органами стран Евросоюза и одновременно позволяет швейцарцам получить доступ к базе данных «Евродак», в которой хранятся отпечатки пальцев нелегальных иммигрантов. Иными словами, отношение к иностранцам кардинально меняется.
Тем не менее, сторонников участия Швейцарии в Шенгенской и Дублинской системах оказалось всего на 4% больше, чем противников этой инициативы. Перевес первых составил около 250 тысяч голосов. До этого голосования в Швейцарии странами Шенгенского соглашения считались 15 государств, только 2 из которых – Исландия и Норвегия - не входят в Евросоюз. Теперь иностранным гражданам, обладающим Шенгенской визой, не нужно будет оформлять отдельный пропуск в Швейцарию.
Изменения в мировоззрении швейцарцев еще более очевидны, если обратиться к результатам второго вопроса референдума. 58% голосов граждане Швейцарии одобрили новый закон о регистрации гомосексуальных пар. В стране, где помнят ригоризм Кальвина, где не так давно – в мае 1978 года 69% избирателей на референдуме высказались против права на аборты, действительно происходят перемены.
Таким образом, в Швейцарии референдумы выявляют изменения в отношениях граждан к окружающей действительности. А в Киргизии власти используют референдумы, чтобы насиловать это самое мнение.
Если бы граждане Киргизии действительно имели бы возможность скрупулезно и вдумчиво изучить текст проекта «бакиевской» конституции и обсудить его, то недостатки этого проекта были бы выявлены моментально.
О каком балансе между ветвями власти может идти речь, если президент будет иметь право назначать ту партию, которой он соизволит доверить «формирование правительства». Ведь все-таки наивно рассчитывать, что в условиях запредельной киргизской многопартийности (в стране действуют свыше сотни партий) будет задействован пункт 1 статьи 69 проекта, когда кандидатура премьера вносится партией, набравшей свыше 50-ти процентов голосов. Если, конечно, путем тривиальных административных манипуляций на новых выборах искусственно не создадут победу пропрезидентской партии.
Именно президент и никто иной будет единолично принимать решение об отставке правительства, премьера и отдельных министров (подпункт 2 и 3 пункта 1 статьи 46 проекта). В чем же здесь расширение полномочий парламента, о котором два с половиной года только и трубили на всех углах в Киргизии?
А чем, как не сосредоточением полномочий в руках президента, объяснить, скажем, подпункт 6 пункта 2 той же статьи 46, по которому глава государства получит право назначать половину ЦИКа? Или норму о наличии только у президента права назначать референдум по собственной инициативе (подпункт 2 пункта 6 статьи 46)? А разве то, что отныне вето, наложенное президентом на приятый парламентом закон, будет преодолеваться с большим трудом, поскольку удлиняется срок, до истечения которого парламентарии не смеют дерзнуть перечить воле главы государства (пункт 3 статьи 66), - это не смещение баланса от законодательной в сторону президентской власти?
Исход референдума, скорее всего, предрешен. Ведь Киргизия – это не СССР и не Швейцария. Это страна чудес. И чудеса эти заказывают власти республики, как пиццу в итальянских ресторанах.
Об авторе: Аждар Куртов - аналитик Российского института стратегических исследований
