«Коррупция в Киргизии - это не просто одна из проблем государства. Коррупция и есть государство!»
Все государство под названием Кыргызстан можно представить в качестве рынка, на котором продаются и покупаются, прежде всего, государственные должности, утверждает шведский политолог Йохан Энгвалль в своей недавно опубликованной докторской диссертации. По словам доктора Энгвалля, стандартные политические теории не имеют инструментов, которые бы помогли понять, что происходит в этой центральноазиатской республике. Потому что коррупция для этого государства является не одной из проблем, с которым оно сталкивается, а самим что ни на есть способом госуправления.
По его словам, кульминацией разложения государства, ну, или если угодно, низшей точкой падения, стал практически официальный симбиоз между правоохранительными органами и оргпреступностью, взращенный бывшим президентом Бакиевым, впрочем, и пост-бакиевские руководители не сильно впечатляют ученого... В то же самое время, даже такое продажное государство можно изменить, утверждает политолог, и приводит в пример послереволюционную Грузию.
- Йохан, расскажите нам немного о себе, и о том, как вы начали исследование Кыргызстана и коррупции?
- Я начал изучать эту страну, думаю, лет шесть назад. Меня всегда привлекала Центральная Азия как регион, и поэтому я вообще собирался писать свою докторскую диссертацию по одной из республик. Но первой страной, в которой я побывал, оказалась Киргизия, по той простой причине, что здесь нашлись знакомые и коллеги. С самого начала я понимал, что всего того, что можно найти в литературе о демократии и авторитаризме в этих странах, совершенно недостаточно, и потому я хотел добраться до самых корней, выяснить, на чем зиждется государственность в этих странах, которые и стали-то независимыми только после 1991 года.
- Итак, о чем Ваша 237-страничная диссертация «Государство как инвестиционный рынок: аналитическая база для понимания политики и бюрократии в Киргизии»?
- Ну, поначалу я находился под влиянием западных теоретических моделей государства как общественной системы, образованной в интересах его граждан, чиновники которой получают свою работу по принципу меритократии (то есть с учетом их опыта, знаний и профессиональных навыков), и действуют в соответствии с нормативно-законодательной базой. Однако, побывав на месте, я осознал, что данная точка зрения дает мне возможность лишь констатировать очевидный факт: что это государство слабое. А вот представления о том, как оно на самом деле функционирует и на каких принципах работает, данная теория не дает. Поэтому я позволил своим собеседникам говорить свободно, оставляя собственное мнение при себе. И тогда люди стали рассказывать о том, как работает система. И они рассказали многое о коррупции.
Затем я осознал, что шведский подход тут неприменим: ведь мы воспринимаем коррупцию в качестве помехи для исполнения государством своей классической роли обеспечения законности, налогообложения и т.д. А здесь мне вдруг стало совершенно ясно, что коррупция в этой стране неотделима от институтов государства.
Давайте разберемся и с самим понятием коррупции, которое имеет несколько значений: с одной стороны, это - так называемая бытовая коррупция, главным проявлением которой является чрезвычайно распространенное в Киргизии взяточничество, а с другой стороны - «блат», личные связи и родоплеменные и клановые отношения, которые довольно ярко описаны в существующей литературе. Так вот, я все более и более стал осознавать, что несмотря на всю важность личных связей, и значение родственных отношений, либо факта происхождения из определенной местности, которые могут обеспечить вам благоприятные стартовые позиции в жизни, тем не менее, в конце концов, решающую роль в системе играет обязанность платить. Заплатить за прием на госслужбу и повышение по карьерной лестнице: то есть, чтобы вам таки дали какую-никакую должностишку в госаппарате, в большинстве случае обязательно надо «дать бабок», даже если у вас есть очень высокопоставленные связи.
Обложка книги Йохана Энгвалля
- И что, по вашему мнению, нового в этом выводе?
- Ранее, исследования посвященные Киргизии, склонялись к тому, чтобы представлять это государство исключительно партикуляристским, то есть клановым и родоплеменным по своей сути. Мне же стало совершено очевидно, что главным фактором при назначении на большинство административных или политических должностей являются деньги. Поэтому в моем описании Киргизия представлена намного более современной системой по сравнению с традиционной точкой зрения.
Поначалу, мне это показалось странным. Понимаете, все знают, что Киргизия это бедная страна, не располагающая значительными природными ресурсами, зарплаты у госчиновников мизерные, и работать на госслужбе, вроде, должно быть не престижно. Но люди все равно рвутся на гсслужбу - так почему же? Так я пришел к пониманию того, что высокая политическая должность и доступ к применению админресурса является ключом к тому, чтобы в этих условиях по-настоящему «делать бабки».
Позвольте привести такой пример: огромное множество исследований посвящено тому, как «элита» борется за контроль над экономическими или природными ресурсами страны с самого момента коллапса прежней, коммунистической системы, и все это на самом деле правда, однако, ключевым ресурсом, открывающим путь к обогащению, являются государственные должности и причастность к госуправлению, и вот этот фактор совсем не получил должного изучения на системной основе. Всемирным Банком было проведено в каком-то смысле «прорывное» исследование того, как влиятельные бизнесмены добиваются привилегированного отношения к себе со стороны государства путем подкупа чиновников. Однако ключевым условием в Кыргызстане является умение занять высокую должность в государственной иерархии, а уж затем самому решать как и кому давать привилегии.
В каком-то смысле в случае с Киргизией ничего общественного в природе уже не осталось - все стало частным, то есть, все покупается и продается. Само понятие общественного сектора в этой стране постепенно теряет смысл.
Самое главное значение имеет пирамидальная структура, по которой идут денежные потоки по направлению снизу-вверх. Между политиком и госслужащим нет особой разницы. Находясь на разных уровнях пирамиды, можно получать разный уровень доходов, однако ты все равно являешься частью единой системы, полностью интегрированной с низового уровня и до самого верха.
- А можно привести примеры масштабов коррупции в этом государстве?
- Да, пожалуйста. Правоохранительные органы, особенно при Бакиеве, были практически интегрированы с орг-преступностью, либо даже подменяли ее. По крайней мере, у них был симбиоз в целях извлечения совместной выгоды.
Я как-то беседовал с несколькими сотрудниками налоговой службы по Ленинскому району г. Бишкека, а буквально через несколько недель узнал о том, что два налоговика были застрелены в машине, и что они оказались членам организованной преступной сети.
В отношении спецслужб вообще примеров - не счесть: то члены ОПГ становятся их сотрудниками, то наоборот, бывшие офицеры спецслужб прямиком направляются в ряды преступных группировок. Зачастую, они одновременно числятся и там, и там. Все это способствует укоренению беззакония в государственном аппарате.
Если вы занимаетесь политикой в Киргизии, то вам почти необходимо выстраивать вокруг себя параллельное государство: свои судьи, свои полицейские, пожалуй, свои бандиты.
Поглядим, как все пойдет у [недавно вступившего в должность президента Алмаза] Атамбаева. Я бы сказал, что такой президент лучше, чем Бакиев, но скорее всего, хуже чем Акаев, или Отунбаева. Его режим будет сталкиваться с соблазном восстановить пирамиду и усилить президентскую власть. Хотя киргизы - гибкий и приспосабливающийся народ, так что имеют шанс сохранить парламентскую систему, которая, по моему личному убеждению, имеет право на существование.
- А выяснили ли вы существующие расценки? Сколько надо «дать» чтобы получить место в системе?
- Сложно сказать. Если мы говорим о чиновниках самого высокого уровня, то счет может идти на сотни тысяч долларов. Дело того стоит, ведь «выхлоп» составляет миллионы! Для примера, посмотрите на работу системы энергоснабжения. Ведь основной проблемой в этой сфере является не состояние инфраструктуры, а воровство через различные схемы, от простейших, до самых сложных.
Ну и конечно, все зависит от сферы деятельности. Вот, например, в МВД работа простого оперативника не дает ощутимой прибыли, оттого и расценки невысокие. А вот чтобы устроиться в ГАИ, надо реально заплатить, чьим бы родственником ты не являлся. ГАИ это вообще чисто коммерческая структура: покупаешь там место, и регулярно отстегиваешь наверх, чтобы сохранять место за собой. По-русски это называется «груз». Так что окончательная стоимость будет зависеть от конкретного места, и «выхлопа», которое оно дает. Наличие правильных связей дает право на скидку. Я думаю, чтобы стать гаишником, надо от пяти до десяти тысяч долларов.
Хотя конкретное содержание этой купли-продажи должностей мне еще предстоит исследовать, и эта задача будет трудной. Как мне кажется, корнями это явление уходит в систему образования, где надо платить, чтобы устроиться в академию МВД, а затем всю дорогу «разводить» себе зачеты и экзамены. В итоге курсанты сразу знакомятся с правилами, и, столкнувшись с ними при устройстве на работу, не ощущают диссонанса.
[В своей диссертации др. Энгвалль приводит цифры, озвученные различными источниками информации, и относящиеся к различным периодам истории независимого Кыргызстана. По словам его собеседников, в акаевские времена должность министра могла стоить от ста до двухсот тысяч долларов. Чтобы стать губернатором, надо было заплатить более 40 тысяч, а акимом (главой администрации города) - от 20 тысяч долларов. В феврале 2011 года, по словам бывшего судьи и замминистра, за место судьи в суде первой инстанции в Бишкеке надо было заплатить от 10 до 50 тысяч долларов.
Бывший преподаватель академии МВД сообщил Энгваллю, что в 2009 году, только за поступление отдельные абитуриенты отдавали до 3 тысяч долларов, а за получение прибыльной должности по окончании - до пяти тысяч долларов. В другом примере говорится о министре, купившем свою должность и незамедлительно сменившем 15% персонала своего ведомства. Их места были освобождены для того, что продать другим желающим; понятно, что новоиспеченный министр получил самую большую долю с подобного «гешефта», с лихвой покрыв свои собственные расходы на приобретение министерского портфеля.]
- Если Ваша теория верна, то как вообще такое государство остается на плаву? Как чиновники находят баланс между выполнением своих официальных функций и злоупотреблением ими ради личной выгоды?
- Ну, на самом деле, из всего подряд извлекать личную выгоду не получится. Какая-то система, внутренняя организация в государстве все же существует: по негласному соглашению, себе можно забрать определенную долю, но не всю сумму. Если ты чиновник, то должен давать показатели, собирать налоги, издавать приказы, и т.д.
При этом, что поразительно, в системе государства есть свои частные механизмы выполнения чисто официальных, государственных по своей природе действий. То есть, милиция раскроет преступление, и суд вынесет решение, только надо за это заплатить, ну, или надо иметь нужные связи. Зачастую это считается не недостатком, а преимуществом системы, способом быстро и оперативно решить какую-либо проблему. Вот, например, все жалуются на инспекторов ГАИ, но многие при этом предпочитают «развести» на месте и вместо штрафа за превышение скорости заплатить взятку.
- В вашей книге говорится, в частности, о том, что купля-продажа должностей началась в 1995 году, а главным и самым могущественным деятелем в этой сфере называют тогдашнюю первую леди, Майрам Акаеву. Далее приводится чья-то цитата, о том что «если Акаев начал выстраивать эту систему, то Бакиев довел ее до автоматизма». Расскажите, как возникла и развивалась эта система?
- В принципе, это общепризнанное мнение, что система стала закладываться во второй половине акаевского правления. Старые советские кадры уходили в отставку по возрасту либо в силу неприспособленности к работе в новых условиях. Примерно в тот же период проявились первые результаты проведенной Акаевым приватизации: на руках у некоторых людей появились крупные суммы наличных средств, которые заменили собой правила и законы в качестве инструмента структурирования властных отношений. Более того, акаевский режим двинулся в сторону большего авторитаризма, многие частные предприниматели пострадали от рейдерства со стороны его приближённых. Для многих предпринимателей, единственный способ защититься от властей состоял в том, чтобы самим пойти в политику. Например, в парламент, который наводнили бизнесмены, пользовавшиеся статусом законодателей для продвижения собственного дела. Как вы видите, тип руководителей страны изменился: это уже не бывшие советские номенклатурные работники, а крупные бизнесмены, такие как Атамбаев или Бабанов. Они начинали как бизнесмены, и сегодня заправляют самым крупным бизнесом, который можно представить: целым государством.
- Расскажите о своей методике, и проведенных вами исследованиях?
- В целом, я провел около 100 собеседований, начиная с 2006 года. Провел в стране примерно полтора года. В основном мое внимание были обращено на такие сектора, как правоохранительные и фискальные органы, а также госслужба. В этих сферах купля-продажа должностей развита наиболее сильно. Ну, может, в таких ведомствах, как министерство культуры это явление не так выражено. Я разговаривал с милиционерами, налоговиками, известными политиками, чиновниками, а также с представителями гражданского общества, журналистами и экспертами. Зачастую затрагивались очень сложные темы, требовалось время на то, чтобы заслужить чье-то доверие. Приходилось встречаться и неофициально. В диссертации приводятся цитаты из заявлений политиков и экспертов, но все остальные фигурируют анонимно.
- Каковы последствия этого явления для общества?
- Прежде всего, понятно, что страдает экономика: вместо того, чтобы инвестировать средства в экономическую деятельность, предпринимательство, люди копят на взятки и покупку должностей. Можете сравнить с положением на юге, где этническим узбекам путь на госслужбу заказан, и потому они вынужденно занимаются предпринимательством, строят инфраструктуру для торговли и обслуживания.
Во-вторых, страдает госбюджет, в силу того, что госслужащие и политики используют свое положение для того, чтобы «отбить деньги», как это называется по-русски, то есть, восстановить и преумножить потраченное, каким угодно образом: украсть деньги, вывести активы, контролировать ресурсы, и т.д. [К примеру, пишет доктор Энгвалль, действующие правила и нормативные положения ужесточаются специально для того, чтобы вынудить предпринимателей уйти в теневой сектор и платить взятки вместо налогов.]
В-третьих, все в стране живут только текущим моментом, даже не задумываясь о завтрашнем дне: какой в этом смысл, если правила меняются настолько часто? Надо пользоваться моментом, чтобы побыстрее «нарубить капусты», а планировать на будущее - не целесообразно.
В-четвёртых, на высоких должностях незаслуженно оказываются люди, не имеющие должных специальности и опыта. Таковые не обладают ни необходимой компетенцией, ни должной мотивацией. Еще хуже то, что за деньги на важных государственных постах оказываются преступники, злоупотребляющие своим служебным положением в противоправных целях.
- В своей диссертации вы указываете, что программы, предназначенные для борьбы с коррупцией, на самом деле способствуют ее усилению, как, например, в случае с судебной реформой, цитирую: «дважды в течение пяти лет Бакиевым были сменены судьи на всех уровнях судебной системы. В итоге, не зная сколько они смогут продержаться в своей должности, судьи направляли все свои усилия на пополнение собственного кармана». А есть ли вообще рецепт достижения нормального работоспособного государства в таких условиях?
- Очевидно, что программы по сокращению коррупции, проводимые различными международными организациями (ОЭСР, ЮСАИД, АБР...), не приводят к ожидаемым результатам, потому что их целью являются лишь постепенные изменения, а их партнерами в лице государства зачастую являются те самые чиновники, которые сами покупали свои должности. Конечно, наступают определенные технические изменения, но затем те же ответственные госмужи проводят корректировку своих коррупционных методов и все возвращается на круги своя.
Таким образом, единственная возможность что-то изменить - это решить проблему комплексно, замахнуться на реформы в масштабе всей системы госслужбы.
Ключевое условие успеха реформ будет заключаться в наличии неподдельной политической воли, политической силы и смелости. Системную коррупцию часто сравнивают с раковым заболеванием, но, в отличие от болезни, она не локализуется в каком-то одном отдельном органе, который еще можно вырезать хирургическим путем. Я с большой надеждой смотрю на Грузию, там рынок купли-продажи должностей искоренен полностью благодаря комплексному подходу, с охватом всех аспектов. По моему убеждению, для решения проблемы требуются революционные изменения. И это вполне осуществимо.
- Значит, дело не в определенном менталитете?
- По моему, нет. Конечно, в условиях, когда официальные институты слабо выполняют свои функции, в обществе складывается толерантное отношение к коррупции. Но в Грузии было то же самое, и все говорили, что ничего изменить невозможно. Но ведь когда кыргызстанцы уезжают жить и работать за границу, и что гораздо важнее, за рамки коррупционной системы, они перестают вести себя прежним образом, и быстро адаптируются к иным условиям и моделям государственного устройства в других странах.
- И что бы вы посоветовали кыргызстанцам сегодня?
- В действительности, парламентская система ограничила президентскую власть и привела к созданию множества центров влияния, но принципиальных изменений в природе и целях правления у нового руководства я не увидел. Для того, чтобы вырваться из порочного круга, необходима сильнейшая политическая воля и общественный мандат. В апреле 2010 года общество получило серьезный шанс, но тогда не хватило идеологической мотивации. Отунбаева конечно попыталась что то изменить, но у нее был уж слишком слабый мандат. Так что с тех пор бизнес в государственных масштабах не переменился.
Кроме того, остается лишь пожалеть, что талантливая молодежь, получающая возможность обучаться за границей, зачастую не возвращается на родину. Государственный аппарат все еще остается доминирующей структурой в обществе, так что усиление частного сектора и гражданского общества, в качестве противовеса ему, также может послужить дальнейшему продвижению.
- А не кажется ли вам, что этой модели государства, представленного в виде «базара», на котором идет торговля госдолжностями, соответствует большинство авторитарных режимов стран «банкротов» и «полу-банкротов» по всему свету?
- Я все-таки полагаю, что советское культурно-историческое наследие, а в бывшем Советском Союзе государство полностью доминировало во всех аспектах жизни, накладывает свой отпечаток и ставит страны региона особняком от, скажем, стран Африки, в которых наряду с государством такими же значительными источниками коррупции могут быть неподконтрольные официальным властям повстанческие формирования, иностранные компании, или даже другие государства.
А среди республик бывшего СССР, такое явление как купля и продажа мест на госслужбе, служащих главным источником извлечения [коррупционной] выгоды, менее выражено там, где есть возможность инвестировать средства в более развитые традиционные экономические рынки или природные ресурсы.
Интервью записал Андреас Хедфорс. Перевод с английского © агентство «Фергана». Д-р Йохан Энгвалль живет и работает в Уппсала, Швеция. Полный текст его диссертации (на английском языке) доступен здесь (текст в формате PDF/Acrobat Reader). Д-р Энгвалль планирует написать еще одну книгу по той же теме, для чего он намеревается снова посетить Кыргызстан во втором квартале 2012 года.
Международное информационное агентство «Фергана»
