Коррупция в сфере миграции: была, есть. И будет?
Сотрудники проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) совместно со студентами провели исследование на тему «Коррупция в органах ФМC». Доклад по его результатам был представлен на круглом столе в Москве 11 апреля.
Авторы доклада пояснили, что основной целью исследования было не уличить Федеральную миграционную службу (ФМС) в коррупции, а установить, снизились ли коррупционные риски после отмены квот на привлечение рабочей силы и введения с 1 января 2015 года патентной системы. Но поскольку с 5 апреля текущего года ФМС прекратила существование как самостоятельное ведомство, свои выводы и рекомендации авторы переадресовали министерству внутренних дел, сообщила руководитель проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики НИУ ВШЭ Елена Панфилова:
- К тому времени, когда стало известно о реорганизации ФМС, наш доклад был уже готов. Единственное, что мы сделали - поменяли адресата рекомендаций с ФМС на МВД. При этом суть проблем не изменилась, поэтому исследование не только не потеряло актуальности, но должно быть принято во внимание министерством, которому вверена реализация миграционной политики и предоставление миграционных услуг.
В ходе исследования было изучено миграционное законодательство на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов (коррупциогенность - относительно новый термин в русской лексике, означающий подверженность коррупции, создание условий для ее проявлений. – Прим. «Ферганы»), а также проанализирован уровень прозрачности работы ФМС и практическая деятельность ведомства по противодействию коррупции, в частности - ведомственный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы и отчет по его реализации.
Другая часть исследования посвящена непосредственно правоприменению: проанализирован альтернативный рынок предоставления услуг по оформлению документов для мигрантов и проведено интервью с лицами, причастными к оказанию нелегальных услуг для иностранных граждан. Остановимся на основных наблюдениях и выводах исследователей.
Законы. Проверка на коррупциогенность
Специалисты говорят: чем жестче требования к условиям пребывания и трудоустройства иностранных граждан, тем выше коррупционные риски. При рассмотрении правовых норм, регулирующих положение трудовых мигрантов в России, эксперты обращают внимание на следующие коррупциогенные факторы: широта полномочий ответственных госорганов, произвольное или выборочное изменение объема прав граждан, наличие завышенных требований, предъявляемых лицу для реализации принадлежащего ему права, установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Например, российским законодательством не предусмотрена смена цели визита человека в страну, что уже изначально ограничивает права иностранного гражданина. Так, если мигрант приехал в Россию навестить родственников (о чем указал в миграционной карте), но потом решил устроиться на работу, то ему необходимо вернуться обратно на родину и заново въехать в Россию. А если срок его пребывания составил 90 дней, то въехать он сможет еще только через 90 суток.
Мигрант может быть включен в список невъездных при наличии полного пакета документов и патента, если он совершил два и более административных правонарушения. Патент аннулируется в случае, если в течение двух месяцев с его получения мигрант не устроился на работу, то есть официально не заключил трудового договора. А ведь зачастую это происходит не по его вине – многие работодатели всячески избегают официального оформления мигрантов, чтобы снизить свои расходы.
Любопытно также, что в Кодексе об административных правонарушениях для иностранных граждан, привлекаемых к административной ответственности в Москве и Санкт-Петербурге за нарушение правил въезда или режима пребывания, есть лишь одна, безальтернативная мера наказания – штраф плюс административное выдворение, в то время как в остальных субъектах Российской Федерации наказание зачастую ограничивается административным штрафом. По мнению экспертов, подобная норма приводит к нарушению принципа равноправия субъектов: по-разному расценивается опасность одного и того же правонарушения в разных регионах, - а также ставит в дискриминационное положение иностранных граждан, проживающих в Москве и Санкт-Петербурге.
Необходимо отметить, что эта правовая норма привела к беспрецедентному количеству административных выдворений в двух столицах за последние три года. По данным Комитета «Гражданское содействие», в 2014 году российские суды вынесли решения о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении 198.371 человек (против 137.097 человек в 2013-м и 45.227 человек в 2012 году). При этом только в Москве в 2014 году районными судами было вынесено 59.574 решений о выдворении (против 36.724 в 2013-м и 15.213 в 2012 году), что составляет 87 процентов от общего числа рассмотренных в столице дел.
Юристы критикуют и наличие в российском законодательстве двух дублирующих друг друга институтов – депортации и административного выдворения, и предлагают отказаться от института депортации как такового в связи с отсутствием его целесообразности и обоснованности.
Отдельная проблемная тема – правовое регулирование спецучреждений временного содержания иностранных граждан (СУВСИГ), в которые помещают мигрантов перед административным выдворением из России. Здесь эксперты выделяют следующие проблемы: «В законе отсутствуют описания условий и гарантий содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специальных учреждениях, не указан конкретный и определенный срок содержания, не установлены категории лиц, содержание которых в специальных учреждениях недопустимо. Кроме того, за иностранными гражданами не предусмотрено право обращения к переводчикам, а также отсутствует конкретика о порядке и случаях применения физической силы, специальных средств и (или) оружия при охране специальных учреждений».
Борьба с коррупцией. Как это делалось в ФМС
Ввиду специфики деятельности миграционной службы, а именно – осуществления непосредственного контакта с российскими и иностранными гражданами, служебные функции многих сотрудников ФМС подпадают под определение «коррупционно-опасные».
Какие мероприятия проводила сама ФМС для снижения коррупции в собственных рядах? Исследователи отвечают: «Несмотря на то, что ФМС выполнила предусмотренные министерством труда и соцзащиты минимальные требования по публикации информации по противодействию коррупции, при анализе документов не создается впечатления об эффективной борьбе ФМС с коррупцией. В первую очередь, отчет о реализации Плана по противодействию коррупции на 2014-2015 годы не предоставляет полноценной картины о мерах по противодействию коррупции в рамках ФМС».
Действительно, в отчете о реализации указанного плана представлены отрывочные статистические данные о количестве проведенных мероприятий, лишенные анализа, не наполненные реальным содержанием и не позволяющие судить об эффективности предпринятых мер.
Кстати, из плана 2015 года «выпали» некоторые важные положения, присутствовавшие в планах прошлых лет, – например, посвященные участию представителей общественных организаций в деятельности общественно-консультативных советов при ФМС, а также освещению в СМИ резонансных случаев коррупционных правонарушений в системе ФМС. Несмотря на широкий спектр документов, представленных на официальном сайте, ведомством не опубликовано никакой информации о конкретных фактах совершения актов коррупции сотрудниками ФМС, хотя некоторые из таких случаев все же получили огласку в СМИ.
Околопатентная жизнь
Авторы доклада попытались провести «полевое исследование» в Многофункциональном миграционном центре города Москвы (ММЦ) в Сахарово, но разрешение на него так и не получили. Тем не менее, сотрудники НИУ ВШЭ съездили в ММЦ, понаблюдали за всем происходящим там со стороны и побеседовали с посетителями центра. Хотя на сайте ММЦ висит предупреждение о том, что центр не взаимодействует с посредниками, практика показывает, что сбор документов для получения патента также оброс большим количеством услужливых агентов. Даже на территории самого миграционного центра бродят люди, предлагающие услуги по «продвижению» оформления патента. Причем понаблюдать за тем, что происходит за дверями центра, российские граждане не могут, так как внутрь пускают только иностранцев.
В здание ММЦ в Сахарово пускают только иностранцев. Фото с сайта ММЦ
В Москве давно существуют организации, занимающиеся оформлением документов для мигрантов из Центральной Азии. У входа во многие станции метро можно увидеть курьеров, которые работают на эти организации и получают в день в среднем от 500 рублей. Исследователям удалось поговорить с представителями нескольких организаций, занимающихся помощью мигрантам из Киргизии. В ходе беседы они рассказали, что изменилось за последний год в их бизнесе.
По словам респондентов, в Москве существуют более сотни крупных и мелких компаний, которые предоставляют услуги по оформлению документов. С помощью этих организаций мигранты подают документы в ФМС. У тех компаний, которые были ориентированы на граждан Кыргызстана, бизнес постепенно умирает, поскольку государство вступило в ЕАЭС (Евразийский экономический союз), и получать патент кыргызстанцам теперь не нужно. До того, как в Сахарово был создан ММЦ, эти организации имели прямой доступ в территориальные управления ФМС, то есть - имели прямые связи с работниками этой службы, с помощью которых оформляли и патенты, и регистрацию. «Раньше все было намного проще: приходишь в ФМС, заходишь к менеджеру или главе и предлагаешь сотрудничать. Они тоже люди, им деньги нужны. Понимают», - сказал один из респондентов. С появлением ММЦ в Сахарово такая возможность пропала. В настоящее время эти организации занимаются только помощью в сборе документов для получения патентов (регистрация, медицинские справки, сертификат о прохождении теста по русскому языку и прочее). Трехмесячную регистрацию оформляют по цене от 500 рублей и выше, сбор документов на патент стоит от 8000 рублей.
Несмотря на то, что в интернете можно обнаружить множество компаний, предлагающих свои услуги по оформлению документов, абсолютное большинство мигрантов предпочитает напрямую обращаться к уже проверенным поставщикам услуг, ранее оформлявшим те или иные документы их родственникам или знакомым. Таким образом, «сарафанное радио» по-прежнему остается самым надежным источником информации для трудовых мигрантов.
Выводы и рекомендации
Подводя итоги исследования, его авторы делают следующие выводы. С введением патентной системы процесс оформления иностранных граждан на работу был облегчен, некоторые коррупционные издержки, такие как существовавший при квотной системе институт посредников, в некоторой мере устранены. Но альтернативный рынок предоставления услуг мигрантам с переходом на новую систему полностью не исчез. Законодательство остается недоработанным: проведенная антикоррупционная экспертиза миграционных законов выявила немало коррупциогенных норм.
Самые высокие риски коррупционных издержек существуют в ситуации распространенности неформальной миграции низкоквалифицированной рабочей силы, особенно в сфере нерегулярного трудоустройства, временных и сезонных работ. В этом случае взятка - самый простой способ решения проблем для иностранного гражданина.
Женщины чаще всего задействованы в хозяйственных работах - одной из наименее отрегулированных сфер индустрии. Вообще, женщины и дети - те категории мигрантов, пребывание которых хуже всего отрегулировано законодательством.
Чтобы избавиться от недостатков наследия прошлой системы, авторы доклада рекомендуют МВД для начала решить проблему легализации незарегистрированных иностранных работников, уже находящихся в стране, и повысить ответственность бизнеса за легализацию их труда, а также больше и лучше взаимодействовать со странами исхода трудовых мигрантов. Кроме того, предлагается создать для мигрантов механизмы защиты заявителей, информирующих о взятках, вымогательстве или опасных условиях труда. Совершенствование таких механизмов «поможет обнаружить и искоренить нелегальные практики в сфере трудовой миграции, улучшить права мигрантов и бороться с торговлей людьми и рабством».
Эксперты предлагают МВД широко взаимодействовать с общественными организациями, занимающимися защитой прав человека и вопросами миграции, предоставить им возможность беспрепятственного посещения СУВСИГов, обеспечить соблюдение права иностранного гражданина на личную безопасность во время пребывания в специальном учреждении и права на перевод в другое помещение в случае возникновения угрозы его жизни или здоровью.
- Нужно приблизить условия жизни и труда мигрантов к условиям, которые существуют для граждан России. Это такие же люди, почему они должны быть существенно ограничены в своих правах? И было бы правильным все государственные услуги для мигрантов, в том числе по оформлению патентов, сделать доступными в режиме онлайн, - говорит Елена Панфилова.
ФМС была верхушкой айсберга
По данным ФМС, в России на начало 2016 года находились около 10 миллионов иностранцев, и только порядка двух миллионов из них работали по патентам и разрешениям на работу, тогда как в начале 2015 года в стране находилось 11 миллионов мигрантов, а патентов и разрешений было выдано свыше 3,7 миллиона. Из этого следует, что введение патентной системы не способствовало повышению числа законно работающих мигрантов, хотя и облегчило саму процедуру получения разрешительного документа на работу.
Многие считают, что в недокументированных мигрантах заинтересованы, в первую очередь, бизнес-структуры (гражданин России обходится работодателю в 2-4 раза дороже, чем мигрант из стран ближнего зарубежья, тем более не оформленный официально). Но далеко не они одни. Коррупция в миграционной сфере давно уже стала системным явлением, о ней постоянно говорят, но из года в год ситуация практически не меняется. О том, почему это происходит, и что может измениться с передачей миграционной службы в ведение МВД, «Фергане» рассказала бесплатный юрист для мигрантов, исполнительный директор международной НКО «Тонг жахони» Валентина Чупик:
- Проблема коррупции в сфере миграции не замкнута на патентах. Патентная система - это только ее маленькая верхушка. Действительно, в ММЦ в Сахарово и особенно в Путилково в Красногорском районе, где располагается ММЦ Московской области, происходят и нарушения, и злоупотребления. В своей практике я ежедневно сталкиваюсь с такими случаями. Иногда выдают патенты, не занося в них сведения об ИНН. Человек заходит на сайт ФНС и находит свой старый ИНН за последние три года. Он платит по нему, а у него патент аннулируется. Дело в том, что обращения по патентам в ФНС должна осуществлять ФМС, но фактически ФМС этого не делает, а людям присваиваются несуществующие номера ИНН. Проблемой является продление миграционного учета. Человек, как правило, не может продлить миграционный учет, даже если работает легально по трудовому договору: в ММЦ ему говорят, что или его уведомление о найме не дошло по почте, или оно недействительно, поэтому ему нужно оформить продление у некой рекомендованной ими фирмы, которая, разумеется, регистрирует людей на адреса фиктивных контор.
Та же история происходит с профессиями, которые указаны в патентах. Человека штрафуют за то, что в патенте у него написано, что он работает дворником, а он убирает жилые помещения. А после второго такого штрафа – выдворение. Здесь взятки уже не по полторы тысячи, а по 20 тысяч минимум. И безобразие, что сотрудники ММЦ заставляют людей повторно оплачивать полную стоимость патента – а это 14500 рублей в Москве или 23000 рублей в Мособласти – за так называемую смену профессии. Даже если патент оформлен с ошибкой по вине ММЦ.
Ободрать мигранта хочет каждый. Есть просто охранники, которые требуют от людей деньги. В том же ММЦ работает частное охранное предприятие, которое на входе вымогает деньги у посетителей. Они еще и проверяют у них пакет документов, говоря, что документы не в порядке или неподходящие. У меня были случаи, когда люди несколько раз приходили в ММЦ, а охранники разворачивали их, говоря, что документы у них неподходящие. Кто такой охранник частного охранного предприятия? Почему он решает, подходящие документы у человека или нет? Но мигрант-то не понимает, кто это – он видит человека в черной служебной форме, синей рубашке и сером галстуке, он не знает, какими полномочиями тот обладает, и предпочитает дать ему пятьсот или тысячу рублей.
- От самих мигрантов не раз приходилось слышать, что в Сахарово и Путилково не принимают медицинские справки из других медучреждений и сертификаты по русскому языку, выданные не в этих центрах. Вы с этим сталкивались?
- Да, это реальность. Особенно в Путилково в Красногорске. Например, они не принимают переводы документов, заверенные не у их нотариуса. Принимают медполисы только четырех из одиннадцати аккредитованных компаний, и то – не от всех отделений. Например, Военно-страховая компания работает и в Путилково, и за полкилометра до Путилково. В ММЦ они продают полисы за 2900 рублей, а вне ММЦ – за 1500. Это одни и те же медполисы одной и той же компании, они ничем не отличаются, но если его подписал не человек, который сидит в Путилково, ни за что не примут. Я очень благодарна члену президентского Совета по правам человека Андрею Бабушкину – он организовал туда две интервенции, в которых я участвовала. А до этого там был вообще беспредел. Приходил мигрант, ему сразу совали пачку счетов, которые он должен оплатить, он даже не понимает, в чем дело, а ему в том числе выдают штраф на 15 тысяч рублей. Он спрашивает: за что? За то, что он превысил 30-дневный срок подачи на патент. Но я же позавчера приехал, говорит мигрант. А ему отвечают: мы все равно за это время оформить не успеем, поэтому плати штраф и не морочь голову. И человек получает «привлечение к административной ответственности». А два привлечения – это запрет на въезд. Мало того, что у человека отнимают деньги, ему еще и жизнь портят сразу же.
Несмотря на все это, оформление патента – не самый подверженный коррупции этап. Проблемы начинаются позже, когда мигранты сталкиваются с сотрудниками правоохранительных органов. Каждый день полицейские вымогают у мигрантов взятки - просто так. Полиция должна проверять документы только в случаях, если человек застигнут в момент совершения преступления или в его внешнем облике есть признаки совершенного преступления – следы крови и тому подобное. В иных случаях полиция не должна останавливать граждан для проверки документов. Но у нас останавливают всех, чьи черты лица не европейские. Таких обращений у меня, в среднем, около 40 в сутки.
- Насколько оправдана передача ФМС в подчинение МВД, в чем выиграет от этого служба?
- То, что миграционную службу передали МВД – это абсолютный минус для миграции, потому что, по нашим оценкам, поборы и неформальные платежи МВД собирает с мигрантов в 16 раз больше, чем ФМС. Это самое коррумпированное ведомство. Миграционный орган должен быть гражданским, ведь он занимается еще и адаптацией, интеграцией приезжих, на него возложены функции по оформлению гражданства, переселению соотечественников. А у МВД подход карательный. И решать эти вопросы он будет опять же с позиции контроля над выполнением требований закона и выявления нарушителей.
Когда-то миграционная служба уже входила в состав МВД, но руководил этим подразделением Ромодановский. У него был другой подход – он был заинтересован в мигрантах, понимал, что мигранты нужны России. Пока же я вижу, что МВД, скорее, заинтересовано в репрессиях. В своей работе я уже с этим столкнулась. Если раньше после моего вмешательства полиция в течение 2-6 минут отпускала незаконно задержанного ею мигранта, потому что я на них давила приказами и говорила, что, по закону, они должны в течение 20 минут с момента доставления в отдел передать задержанного ФМС. А если он сидит дольше 20 минут – это уже нарушение седьмого пункта 21-го регламента. И в большинстве случаев это срабатывало. Теперь я не смогу на это ссылаться, так как все карательные инструменты сосредоточены в их руках. Пару дней назад у меня был первый в моей практике случай, когда мигрантов, задержанных на улице, продержали в отделении больше двух часов.
- Как сейчас, на этапе передачи, работают отделения ФМС?
- Реорганизация негативно отразилась на текущей работе подразделений ФМС. Я уже столкнулась с такой ситуацией, когда сотрудники ФМС приняли четыре дня назад документы для постановки на миграционный учет, но не выдали отрывной талон постановки на учет и не внесли человека в базу. А должны были выполнить эту функцию в течение одного дня. Многие сотрудники сейчас работают спустя рукава, не делают вовремя то, что обязаны сделать в определенные сроки – и их нечем напугать. Они говорят: ну и что, мы уже написали заявление об увольнении. Всех сотрудников ФМС обязали написать заявления об увольнении по собственному желанию, сказав, что с кем надо – договор будет перезаключен. А по закону, в связи с ликвидацией ведомства их должны были сократить, провести аттестацию. То есть, их права были нарушены, и теперь они нарушают права других граждан, - заключила Чупик.
Международное информационное агентство «Фергана»
