Неотъемлемой характеристикой демократической формы государственного управления является возможность граждан участвовать в процессе формирования государственной политики. Без развитого гражданского общества и реального обеспечения общественного контроля над деятельностью органов власти невозможно говорить о развитии демократических реформ. В этом все мы убедились на опыте нашей страны, пережившей в своей новейшей истории две революции, приведшие к падению авторитарных режимов с такими чертами, как семейственность, клановость, коррумпированность, продажность, подавление прав и свобод граждан и, в конечном итоге, – игнорирование и забвение национальных интересов страны.

На протяжении многих лет власть и граждане жили практически в разных параллельных мирах. Отчуждение простых граждан от процесса принятия решений, касающихся их каждодневной жизни и будущих перспектив, выстраивание внутренней и внешней политики в соответствии с интересами узкой группы власть предержащих привели к огромной пропасти между властью и простыми гражданами, недоверию к государственным институтам и системе правосудия.

После апреля 2010 года с особой остротой встал вопрос о том, как вернуть доверие граждан к государственной власти и добиться того, чтобы государственные органы работали на благо страны и всего народа. По большому счету, установление и укрепление власти народа является целью Апрельской народной революции, ради которой в те драматические дни отдали свои жизни наши герои. И перед здоровыми силами нашего общества сегодня стоит без преувеличения историческая задача – сделать необратимыми демократические процессы, пройти «точку невозврата», сделать невозможным откат к авторитаризму и диктатуре.

Практически с первых дней после 7 апреля 2010 года, фактически подняв власть с пола, мы приступили к налаживанию утраченного взаимодействия граждан и власти, приданию процессу принятия решений большей прозрачности и демократичности, ликвидации всевозможных коррупционных схем, опутавших все общество.

Будучи послом в Лондоне, я видела работу консультативных советов при министерствах примерно с таким же набором полномочий, как в общественных наблюдательных советах. В России действует Общественная палата – институт, связывающий власть с людьми, с проблемами на местах. И у нас в стране всего два года назад пытались создать такую палату. Но назначенная из членов партии «Ак-Жол», финансируемая из госбюджета и полностью контролируемая Администрацией тогдашнего Президента Кыргызской Республики, эта палата не сумела наладить связи с обществом и фактически служила прикрытием для узурпации власти антинародным режимом. Неудивительно, что здоровые силы общества выступили против такой имитации гражданского мониторинга. Неправительственные организации страны не сотрудничали и не признали эту палату, наши правозащитники обоснованно подвергли эту идею бакиевской власти жесткой критике.

Перед нашими глазами был опыт создания Наблюдательного совета при Общественной телерадиокорпорации. С каким боем шло его становление! Гражданский контроль над основным каналом страны стал одним из десяти требований к бакиевской власти, которое было сформулировано нашей оппозицией в предреволюционное время апреля 2010 года. Наконец, сегодня работа Совета на ОТРК налажена. Жогорку Кенеш (парламент) принял закон о его функционировании.

Созданный Совет стал гарантией невмешательства властей в информационную политику главного телеканала, залогом его трансформации из государственного в общественный, из пропагандистской машины авторитарного режима – в платформу, отражающую реальность ситуации и плюрализм мнений. И сегодня все мы уже можем видеть результаты работы наблюдательного совета ОТРК, рост независимости канала, кардинальное изменение редакционной политики. Уже во время прошлогодних парламентских выборов все конкурирующие партии смогли получить равный доступ к эфиру. Созданный Художественный совет ОТРК провел анализ программной продукции, многие утратившие актуальность программы были сняты с производства, вместо них стали реализовываться новые проекты. Были открыты собственная школа журналистики, общественная приемная для установления обратной связи при создании передач, собственный пресс-центр.

Мы решили использовать различные механизмы приобщения общественности к принятию государственных решений и мониторингу их исполнения. Одним из таких механизмов взаимодействия власти и общественности стали общественные наблюдательные советы (ОНС), созданные при органах государственной власти.

Роза Отунбаева

За последние полтора года здесь мы проделали большую работу, пройдя на этом пути несколько этапов. Сначала в 2010 году мы создали в качестве пилотных общественные советы в 10 госструктурах, где вопросы обеспечения прозрачности и открытости носили чрезвычайно актуальный характер. При этом особое внимание было уделено таким стержневым секторам нашей экономики, как горнодобывающая промышленность и энергетический сектор. И здесь нам очень пригодился мировой опыт, накопленный в рамках широко признанной на международном уровне Инициативы прозрачности добывающих отраслей (ИПДО). Поднятая в 2002 году, эта инициатива ставила своей целью разрубить «гордиев узел», когда богатые нефтью и газом страны на всех континентах, где работают крупнейшие транснациональные мировые кампании, десятилетиями остаются беднейшими странами. Инвестиции не дают отдачу для народов этих стран. Ставилась задача проследить попадание денег из рук кампаний в бюджеты нефтеносных стран. По специальной схеме производится аудит газо-нефтекампаний на базе их отчетов обществу. Идет сопоставление цифр: действительно ли деньги доходят до народа. Кыргызская Республика, включившись в эту мировую инициативу (ИПДО), пройдя все необходимые процедуры, стала одной из двух постсоветских стран, признанных международным сообществом как страна, отвечающая всем критериям ИПДО. Одной из важнейших кампаний, вошедших в эту программу, является «Центерра», работающая на Кумторе.

Мы не остановились на горнодобывающей отрасли и решили распространить принцип прозрачности на энергетику, создали Инициативу прозрачности топливно-энергетического комплекса Кыргызской Республики (ИПТЭК). Сегодня ведется аудит крупнейших энергокампаний страны силами международных аудиторов, а ведь туда всего два года назад был напрочь закрыт путь даже для депутатов Жогорку Кенеша.

На втором этапе мы приступили к расширению сети ОНС, создав их при 41 госоргане. Эту задачу мы решили к середине 2011 года. Параллельно, по собственной инициативе с мест, развернулась работа по созданию ОНС и при органах местного самоуправления. Здесь мы стремились выстроить мост взаимопонимания между народом и властью через формирование таких советов, которые были призваны не только играть роль «ока всевидящего», но и служить источником формирования альтернативного видения в вопросах стратегического развития отдельных отраслей национальной экономики и отдельных сфер развития общества.

Что интересно, в этом порыве ОНС были созданы в правоохранительных ведомствах, в Минобороны и успешно работают. Совсем недавно это были закрытые, не доступные людям учреждения, чья работа вызывала сильную критику общества. И сегодня их работу критикуют порой острее, чем прежде, но ОНС при ГКНБ, МВД, МО, ГСИН дошли до самых затаенных уголков в этих ведомствах, по необходимости в них открыт доступ журналистам, правозащитникам. Стало больше прозрачности, открытости, диалог с обществом стал регулярным, высокие чины в этих ведомствах без проволочек откликаются на все звонки и вопросы членов ОНС.

Теперь, создав необходимую основу, мы приступили к реализации конкретных целевых проектов. В частности, речь идет о создании Совета по обеспечению прозрачности финансовой деятельности Центра транзитных перевозок «Манас». Согласно моему Указу была проведена работа по отбору членов Совета. На днях состоялось первое заседание Совета, на котором было избрано его руководство. Теперь Совету предстоит проделать очень важную и нужную для нашего общества работу.

Таким образом, за относительно короткий период времени была проделана большая работа. При этом мы шли по непроторенному пути. Мы накопили первый опыт, увидели просчеты и ошибки. Это вполне объяснимо, учитывая пионерский характер нашей работы. Но главную цель нам удалось достичь – общественные советы заработали, нам удалось создать общественную площадку, на которой кыргызстанцы с активной гражданской позицией и профессиональным опытом могут внести свой вклад в формирование демократических инструментов сотрудничества общественности и органов власти и управления. В настоящее время ОНС стали представлять собой конструктивную, «немитинговую» модель выражения, представлять разный спектр мнений в обществе по общественно-значимым вопросам.

Сегодня можно подвести определенную черту под организационным этапом создания этой принципиально новой структуры и осмыслить первые результаты деятельности ОНС. В первую очередь, по мнению многих представителей гражданского сектора, модель ОНС зарекомендовала себя положительно. Советы информируют общество о важных событиях и процессах, выступают с обращениями, вынуждая руководство госорганов реагировать на свои действия.

Советы были призваны проводить экспертизу стратегических решений, и мы можем констатировать, что данная функция начала осуществляться в реальной практике. Более того, общественная экспертиза приобрела качественно новый формат. Показательным примером в этом смысле является подготовка экспертных заключений по злободневным вопросам на совместных заседаниях сразу нескольких ОНС. Таковы, например, заключения шести ОНС (Минэкономразвития, Минфина, Минсоцтруда, Соцфонда, ГНС, Финнадзора при Правительстве КР) по попытке внедрения в республике обязательного страхования.

Другим примером является выработка и предоставление соответствующим органам рекомендаций по вопросу вступления Кыргызстана в Таможенный союз, а также по кредитной политике в энергетическом секторе.

ОНС при Министерстве энергетики КР успешно провел в сентябре 2011 года международную конференцию «Формирование диалога по Инициативе прозрачности в топливно-энергетическом комплексе» при участии 100 представителей из 12 стран Центральной и Южной Азии, Америки, которые высоко оценили приверженность в продвижении прозрачности управления со стороны новой власти страны. По итогам проведения конференции была принята итоговая резолюция, целью которой является дальнейшее продвижение и расширение эффективного и прочного управления энергетическим сектором.

ОНС при Министерстве природных ресурсов КР рассмотрел вопрос «О состоянии освоения золоторудных месторождений, выданных лицензий на право пользования недрами с целью разработки». Было выявлено, что лицензии на право пользования недрами выдаются с нарушениями Закона КР «О недрах», без объявления тендерного конкурса и заключения генерального соглашения. Была создана рабочая группа, которая по итогам проверки внесла рекомендации: проводить конкурсы на получение прав пользования недрами, согласно положению «О порядке лицензирования недропользования»; в лицензионное соглашение включать генеральное соглашение между министерством природных ресурсов и лицензиатами; в рабочей программе строго предусматривать рекультивационные работы после завершения эксплуатационных работ.

Роза Отунбаева

Ошибочно считать, что роль ОНС исчерпывается только лишь критикой. У части советов уже есть собственное видение развития отрасли, как, например, в ОНС при Госалко, Министерства юстиции, Госкомиссии по делам религии. К исследованию корпоративного управления в компаниях с большой государственной долей приступили ОНС при Мингосимущества и при Минэнерго. ОНС при ГКНБ КР помог отделить правду от вымысла по многим резонансным делам, по применению пыток во время следствия.

Многие ОНС смогли определить для себя приоритетные задачи: например, Совет при Госкино - оцифровку и сохранение «золотого фонда» кыргызского кино, легализацию и маркетинг кинопроката; ОНС при Госархстрое - поправки в Национальную Программу жилищного строительства; ОНС при Госагентстве по предотвращению распространения наркотиков - разработку и продвижение Концепции антинаркотической политики КР и закона о профилактике химических зависимостей.

Другим важным достижением стало развитие сотрудничества между членами ОНС, созданных при разных органах власти. Уже существует практика обмена опытом и совместного анализа проблем. Идет активное формирование совместных групп ОНС по наиболее злободневным вопросам: мониторингу автоматизированных систем, мониторингу состояния нормативно-правовой базы госорганов, мониторингу состояния выдачи лицензий и других разрешительных документов в госорганах; мониторингу состояния оказания платных услуг ведомствами; мониторингу кадровой политики, внешней помощи и др.

Такая кооперация – знак того, что общественные наблюдательные советы становятся самостоятельной силой. Об этом же свидетельствуют инициативы отдельных представителей ОНС, разрабатывающих механизмы укрепления и институционализации ОНС. Теперь дело за практическим воплощением этих рекомендаций.

Хотела бы напомнить всем руководителям и представителям госорганов, что вся деятельность государства, его правительства, должны быть нацелены на общее благо, на решение социальных проблем, подчинена интересам народа.

Отмахиваясь от ОНС как от назойливой мухи, а по существу, отказываясь от контроля, чужого глаза, отдельные бюрократы в министерствах считают, что это мое изобретение. Надеются, что они отомрут, как только я покину свой нынешний пост. Хотела бы напомнить, что ОНС – не конкуренты органам власти и не их контролеры. Это равноправные партнеры и ваши помощники.

Одновременно обращаюсь и к членам ОНС. В состав советов вошли лидеры общественных движений, ветераны отраслей, заслуженные управленцы, журналисты, правозащитники, ученые, представители бизнеса. Многие из них имеют широкую поддержку и личный авторитет в обществе, немало сделали для продвижения гражданских инициатив, для утверждения демократических прав и свобод граждан.

Около 500 человек пришли в советы по собственной воле, по велению сердца, работают на волонтерских началах. Они устали критиковать власть, происходящее со стороны, они хотят вложить свои силы, экспертизу в реальные перемены, внести свой вклад в проведение общественных экспертиз, общественного контроля, а также в выработку рекомендаций органам власти. Главное – на деле добиться роста влияния граждан и общественных институтов на власть.

Как и во всяком новом деле, будущие перспективы развития ОНС во многом будут зависеть от вашей гражданской позиции. Проявите свое умение сотрудничать, консолидировать усилия других групп общества. Соберите вокруг себя и активизируйте экспертные сообщества по всей стране. Вовлеките в общественную работу самые широкие слои населения, чтобы граждане на практике понимали, как устроена власть в стране, чтобы не чувствовали себя отчужденными от принимаемых властью решений.

ОНС могут и должны активнее участвовать в обсуждении законопроектов. Необходимо достигнуть понимания, что степень влияния общественного совета зависит не только от доброй воли и степени заинтересованности того органа, при котором создан совет, но во многом - от профессионального уровня членов ОНС, от их авторитета, и умения доносить свою точку зрения, отстаивать и аргументировать ее.

В этой связи я хотела бы остановиться на одном очень важном вопросе. Нам надо двигаться дальше. Сегодня все мы встали перед необходимостью решения очередной, но очень важной задачи – создания необходимой правовой основы, регулирующей деятельность в стране института общественного контроля. Нам необходимо решить эту задачу до конца года. Если мы ее решим, сумеем на законодательном уровне закрепить правовые основы деятельности органов общественного контроля, тогда мы сможем резко сузить возможность ревизии проделанной работы и создать хорошую базу для дальнейшей работы вне зависимости от смены руководящих лиц, которая произойдет после предстоящих президентских выборов.

Сейчас подготовлен законопроект «Об общественных наблюдательных советах и иных органах общественного контроля». В рамках созданной рабочей группы его подготовили отдельные члены ОНС и привлеченные юристы.

Основные положения законопроекта были обсуждены в сентябре 2011 года на конференции. В ее работе приняли участие депутаты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, международные эксперты в области управления, оценки национальной и субнациональной прозрачности и борьбе с коррупцией, члены ОНС, представители госорганов и органов местного самоуправления.

В подготовке и обсуждении законопроекта приняли самое деятельное участие многие члены ОНС, которым небезразлична идея реального обеспечения общественного контроля за деятельностью органов власти. Пользуясь случаем, хотела бы выразить всем им слова глубокой признательности за их труд и вносимый вклад в эту важную работу.

Законопроект размещен на сайте «ons.kg», в ближайшее время его предполагается вынести на широкое обсуждение.

Рассчитываю на поддержку тех депутатов Жогорку Кенеша, которым небезразлично будущее страны.

Надеюсь, что гражданское общество примет самое активное участие в продвижении этого законопроекта в стенах парламента.

Убеждена, что совместными усилиями всех здоровых сил нашего общества мы сможем в XXI веке превратить наш Кыргызстан в развитую страну, сделать нашу Родину свободным и демократическим, современным и процветающим государством, достойным членом мирового сообщества.

Роза Отунбаева, Президент Кыргызской Республики

Международное информационное агентство «Фергана»